Il debito comune europeo

Se si considerano dati, norme e architettura istituzionale dell’Unione, la valutazione sul debito comune europeo deve essere ancorata alla struttura effettiva dell’UE.

Nel 2020 l’Unione ha autorizzato, attraverso NextGenerationEU, un programma di emissione di debito comune su larga scala.. Negli ultimi anni si è discusso sempre di più circa l’opportunità di rendere questo strumento permanente. 

Tuttavia bisogna considerare che un debito federale presuppone almeno tre condizioni: 

• una capacità fiscale autonoma e stabile,
• un perimetro definito di beni pubblici europei da finanziare,
• una legittimazione democratica coerente con il potere di tassare e spendere.

Nell’assetto attuale queste condizioni sono presenti solo in parte.

Il bilancio dell’Unione resta intorno all’1% del PIL europeo e dipende in larga misura da contributi nazionali basati sul reddito nazionale lordo. Le nuove risorse proprie, dal Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) alla revisione dell’EU Emissions Trading System (ETS) fino alle proposte di armonizzazione fiscale e ad altre iniziative incluse nel pacchetto sulle nuove risorse proprie presentato dalla Commissione europea, hanno portata limitata e richiedono equilibri politici complessi. L’Unione non dispone di una capacità impositiva autonoma comparabile a quella di uno Stato federale.

La questione non è soltanto emettere debito comune, ma dotare l’Unione di una vera capacità fiscale centrale. Un debito permanente a livello europeo richiede entrate proprie stabili, prevedibili e sufficienti, non semplici contributi straordinari degli Stati membri, insieme a meccanismi credibili di condivisione del rischio.

Il servizio del debito deve essere assicurato in modo continuo, anche nelle fasi recessive, così da preservare la sostenibilità finanziaria e la credibilità sui mercati. Questo comporta una riallocazione strutturale delle risorse pubbliche: o attraverso nuove risorse proprie europee, o attraverso una riduzione della spesa, oppure tramite maggiori contributi nazionali. In assenza di entrate autonome dell’Unione, l’onere ricade inevitabilmente sui bilanci nazionali, con possibili effetti su pressione fiscale o composizione della spesa pubblica.

L’esperienza del PNRR fornisce indicazioni concrete. In diversi Stati membri l’attuazione ha evidenziato ritardi, revisioni dei piani, riallocazioni delle risorse e difficoltà amministrative. La Corte dei Conti europea ha segnalato limiti nella misurazione dei risultati e nella verifica dell’impatto. I meccanismi di condizionalità esistono, ma la qualità della spesa dipende dalla capacità amministrativa e dagli incentivi politici nazionali. Un ampliamento permanente del debito europeo opererebbe all’interno di queste stesse strutture.

Il differenziale di rendimento rispetto ai titoli sovrani con rating più elevato riflette anche una componente di rischio istituzionale. Un emittente che non dispone di piena sovranità fiscale, né di un’autonoma capacità impositiva sufficientemente ampia, dipende da decisioni collettive degli Stati membri e da flussi di entrate derivanti da contributi nazionali o da risorse proprie politicamente negoziate. Questa struttura multilivello introduce incertezza sul processo decisionale e sulla rapidità di risposta in caso di shock, un fattore che i mercati tendono a incorporare nel premio per il rischio richiesto sul debito.

A ciò si aggiunge il vincolo costituzionale tedesco. La Grundgesetz e la giurisprudenza costituzionale ribadiscono la centralità del controllo parlamentare sul bilancio. Qualunque evoluzione verso forme permanenti di debito comune deve confrontarsi con questo quadro giuridico.