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I CPR come extrema ratio nel sistema integrato di gestione migratoria

Premessa

I CPR

I CPR (Centri di Permanenza per i Rimpatri) sono strutture di detenzione amministrativa previste dall’art. 14 del Testo Unico Immigrazione1. Si attivano quando un cittadino straniero irregolare riceve un provvedimento di espulsione non immediatamente eseguibile per situazioni transitorie (mancanza documenti, indisponibilità vettore, rischio fuga). Il Questore dispone il trattenimento, convalidato dal Giudice di Pace entro 48 ore, per il tempo necessario all’identificazione e al rimpatrio (max 90-120 giorni). L’Italia conta 11 CPR operativi con capienza di 1.522 posti. Nel 2023 sono stati rimpatriati solo il 10% di chi è stato trattenuto nei CPR2, mentre negli anni si è riscontrato che in media il 50% dei trattenuti viene rilasciato3, tornando nelle stesse condizioni in cui si trovava prima della detenzione. Nonostante venga presentato nel discorso pubblico come risposta al degrado e all’irregolarità, il CPR è strutturalmente inadeguato a questo ruolo: con posti limitati e inefficienza gestionale cronica, non può garantire legalità e sicurezza su scala, ma solo gestire un numero esiguo di casi.

Una riforma di sistema, non solo CPR

Questa posizione sui CPR rappresenta un tassello di una più ampia proposta di riforma della politica migratoria che agisca su canali di ingresso regolari, emersione dall’irregolarità e semplificazione burocratica. Nella nostra futura proposta, proprio perché residuali rispetto a un sistema orientato all’emersione, i CPR ospiterebbero numeri drasticamente ridotti: esclusi chi sconta pene detentive prima del rimpatrio e chi accede a percorsi di regolarizzazione, restano solo i casi per cui non esistono alternative. Questo consente di migliorare concretamente le condizioni detentive per chi effettivamente vi transita.

Il ribaltamento del paradigma

ORA! ritiene che si debba invertire radicalmente la logica di gestione dell’irregolarità. Contrariamente a una diffusa percezione, il CPR non è lo strumento ordinario per gestire l’immigrazione irregolare, ma viene impiegato per una quota limitata di chi riceve provvedimenti di allontanamento non immediatamente eseguibili. L’attuale schema genera un sistema costoso, inefficace e lesivo della dignità che non risolve il problema. ORA! propone che il CPR diventi extrema ratio all’interno di una strategia orientata all’emersione e all’integrazione controllata. Non si tratta di abolire questo legittimo strumento dello Stato, ma (i) di agire sulle cause dell’irregolarità anziché solo sui sintomi, (ii) circoscrivendo il trattenimento ai soli casi in cui ogni altra opzione sia preclusa per ragioni obiettive e verificabili, nel quadro di una più ampia azione di prevenzione, emersione e riforma delle politiche migratorie.

Contesto: La situazione attuale dei CPR in Italia

L’Italia conta 11 CPR operativi con capienza di circa 1.522 posti, più 1.033 nei CTRA (Centri di trattenimento per richiedenti asilo), ma solo il 46% è funzionante al 2024 per danneggiamenti e ritardi4. Il sistema, così come congegnato, si è rivelato infruttuoso e costoso: nel 2023 sono stati rimpatriati solo il 10% dei detenuti nei CPR (2.987 su 28.347 persone)5; per un totale complessivo di 4.267 rimpatri includendo chi è stato allontanato al di fuori dei CPR6. Tra 2018 e 2023 il sistema ha assorbito 93 milioni di euro, di cui 33 per manutenzione: il 76% per interventi straordinari, specialmente a causa da danneggiamenti7. I lunghi tempi di detenzione comportano il moltiplicarsi dei costi di manutenzione straordinaria: dai 1,3 milioni del 2018 (33 giorni medi) ai 9,6 milioni del 2022 (40 giorni)8.

Le strutture si sono caratterizzate per condizioni degradate e sovraffollamento, oltre che per situazioni limite per un paese europeo e democratico quale l’Italia. Nel dicembre 2024, il Comitato Europeo per la Prevenzione della Tortura del Consiglio d’Europa ha evidenziato nei CPR italiani degrado materiale delle strutture, assenza totale di regime di attività, approccio alla sicurezza sproporzionato, standard sanitari disomogenei e mancanza di trasparenza nella gestione privata9. Documentati, inoltre, presunti maltrattamenti fisici, uso eccessivo della forza da parte della polizia e somministrazione di psicofarmaci non prescritti, in particolare a Potenza10.

Pertanto, nonostante i continui richiami mediatici, permangono importantissime criticità circa la reale efficacia dei CPR e si riscontra, quindi, l’urgenza di provvedere a una loro riforma, affinché diventino l’extrema ratio per un percorso migratorio non portato a compimento.

Problemi

I CPR, sebbene strumento emergenziale legittimo, ha capacità intrinsecamente limitata di affrontare l’irregolarità, che richiede invece risposte preventive e strutturali basate su integrazione e regolarizzazione. I centri gestiscono un numero ridottissimo di casi rispetto al totale delle espulsioni, a fronte di costi molto elevati. I dati del Garante nazionale dei diritti delle persone private della libertà personale, escluso il periodo pandemico, una sostanziale stabilità nei rimpatri indipendentemente dal governo: 480-550 rimpatri mensili11. Nel periodo pre-2018 l’Italia effettuava 6.000-6.500 rimpatri forzati annui, con picco di 6.531 nel 2019. Anche in questi anni di relativa “efficienza”, il tasso di esecuzione rimaneva basso: solo il 20% dei provvedimenti di allontanamento emessi tra 2018 e 202112.

Nel 2023 (governo Meloni) la media di rimpatri è stata di 396 migranti al mese, salita a 451 nel 2024 e 495 al 31 luglio 2025: nonostante la crescita post-pandemica, i numeri restano inferiori ai governi precedenti13. Il rimpatrio forzato è inoltre costoso, passando da €2.864,77 nel 2024 a €3.637,87 nel 202514 e dipende da fattori oltre il controllo governativo. Anche con le nuove impostazioni europee che potrebbero aumentare i rimpatri, questi resterebbero una frazione degli ingressi irregolari annuali o delle presenze già censite. Il CPR, pur essendo strumento legittimo dello stato, si rivela intrinsecamente lento, costoso, con funzione emergenziale specifica: non può essere la soluzione al problema dell’irregolarità.

Secondo il report “Buchi Neri” di CILD15, i CPR rischiano di alimentare e riprodurre l’irregolarità anziché risolverla: la detenzione è priva di formazione, orientamento lavorativo o percorsi di regolarizzazione. In media il 50% dei trattenuti viene rilasciato senza rimpatrio16 per ragioni che vanno dalla scadenza del termine massimo di trattenimento all’impossibilità di identificazione o dalla mancanza di accordi di riammissione con il paese d’origine all’accoglimento di ricorsi giurisdizionali. In tutti questi casi, mesi di costi pubblici per vitto e alloggio senza alcun investimento sul futuro restituiscono la persona all’irregolarità e alla marginalità sociale: il CPR diventa così un costoso strumento che sposta il problema in avanti senza risolverlo.

Infine, le recenti riforme in sede UE sui rimpatri verso paesi terzi pongono il rischio di complicità con regimi illiberali e pratiche lesive dei diritti umani, a costi economici altissimi e senza che il problema di fondo trovi soluzione.

Le nostre proposte

Alla luce di quanto analizzato, l’assetto vigente non garantisce né rimpatri efficaci né percorsi di regolarizzazione strutturati. La nostra proposta ribalta il paradigma attuale: i percorsi di emersione diventano la modalità ordinaria di gestione, mentre il CPR assume funzione residuale e limitata a casi tassativi.

I percorsi di emersione si intendono per irregolari senza profili ostativi, basati su formazione linguistica, orientamento professionale e inserimento lavorativo, con contratto di integrazione e permesso temporaneo convertibile.

La proposta mira a costruire un sistema più efficace sul piano amministrativo, sostenibile sul piano economico e coerente con i principi di proporzionalità e tutela della dignità personale, riducendo il ricorso al trattenimento ai soli casi in cui risulti strettamente necessario.

Il filtro preventivo: dalla presunzione di trattenimento alla presunzione di percorso

Meccanismo operativo del filtro

Si introduce un filtro amministrativo obbligatorio prima di qualsiasi trattenimento in CPR, attraverso un vaglio che si articola in tre fasi:

  1. Verifica automatica dei requisiti: assenza di condanne definitive per reati gravi (contro la persona, criminalità organizzata, terrorismo, traffico internazionale di stupefacenti), assenza di misure di prevenzione in corso, assenza di precedenti violazioni gravi e documentate degli obblighi di identificazione o espulsione.
  2. Valutazione della cooperazione: disponibilità a fornire dati identificativi e biometrici, partecipazione al colloquio di orientamento, sottoscrizione del contratto di integrazione temporanea.
  3. Decisione amministrativa motivata: in presenza dei requisiti il soggetto accede automaticamente al percorso di emersione e non può essere trattenuto, salvo sopravvenienze ostative. Il trattenimento è ammesso solo in caso di esclusione motivata o rifiuto esplicito del percorso.

Effetto sistemico: da punto di arrivo a residuo

Attualmente, secondo i dati disponibili, solo il 14-16% dei trattenuti proviene dal carcere e il 33,9% sono richiedenti asilo17, dunque una quota significativa dei soggetti oggi trattenuti potrebbe essere valutata per percorsi alternativi. Da ciò, scaturiscono tre effetti:

  1. riduzione strutturale del numero di trattenimenti;
  2. riallocazione delle risorse pubbliche verso integrazione controllata;
  3. rafforzamento della legittimità giuridica del trattenimento, limitato ai casi oggettivamente necessari.

I percorsi di regolarizzazione, inoltre, generano anche effetti socioeconomici: emersione dal lavoro informale, ampliamento della base contributiva (con benefici per il sistema previdenziale), migliore integrazione nel mercato del lavoro e contributo alla dinamica demografica in un contesto di invecchiamento della popolazione, dove l’Italia ha un tasso di dipendenza degli anziani tra i più alti d’Europa18.

Casistiche residuali di trattenimento

Il CPR è destinato esclusivamente a categorie tassative:

Categoria A: Soggetti con precedenti penali gravi
Condanne definitive per reati gravi contro la persona, associazione mafiosa o terrorismo, traffico internazionale di stupefacenti, plurime recidive per reati contro il patrimonio con violenza. Non rientrano i reati minori legati all’irregolarità, i reati contro il patrimonio non violenti, i reati amministrativi o le contravvenzioni.

Categoria B: Soggetti non cooperativi
Rifiuto documentato e reiterato di identificazione, cooperazione e del contratto di integrazione. Diffidenza iniziale seguita da disponibilità non costituisce motivo di trattenimento.

Categoria C: Soggetti che abbandonano il percorso senza giustificazione
Al trattenimento si attiva solo dopo il fallimento certificato di meccanismi di recupero. Per motivi oggettivi è possibile proroga o rimodulazione.

Priorità al rimpatrio volontario assistito:

Il rimpatrio volontario assistito dall’Italia, introdotto in Italia nel 2011, ha avuto scarsissimo utilizzo: appena 717 casi dall’Italia dal 2023 al 31 luglio 202519. Ben diversi sono i dati dei rimpatri dai paesi di transito come Libia e Tunisia che superano le migliaia per lo stesso periodo considerato e che il governo include nei propri bilanci20. Tuttavia, sia le ONG che le Nazioni Unite contestano questi rimpatri come non “volontari”, dal momento che l’alternativa per i migranti è rimanere in centri di detenzione libici dove subiscono violenze e torture22.

Dignità della persona e volontarietà del rimpatrio

Nella nostra proposta il vero rimpatrio volontario diventa il canale prioritario e automaticamente attivato prima di qualsiasi valutazione di trattenimento, con obbligo per l’amministrazione di informare formalmente l’interessato già nella fase iniziale del procedimento.

Il rimpatrio volontario, nella configurazione proposta, è valido solo se rispetta congiuntamente i seguenti requisiti procedurali e sostanziali:

  • Attivazione formale iniziale: apertura ufficiale del percorso nella fase iniziale del procedimento amministrativo, prima di qualsiasi decisione sul trattenimento.
  • Informazione e colloquio individuale: comunicazione certificata dei diritti e delle opzioni disponibili, accompagnata da un colloquio personale con operatore qualificato.
  • Standard nazionali per il sostegno economico: definizione uniforme dei contributi economici e dei programmi di reintegrazione, per evitare applicazioni disomogenee sul territorio.
  • Piano individuale di reinserimento: predisposizione di un progetto personalizzato e verificabile nel Paese di origine.
  • Monitoraggio post-rientro: verifica dell’effettivo reinserimento per un periodo definito.
  • Sospensione del trattenimento: divieto di disporre o proseguire il trattenimento durante la valutazione e l’eventuale adesione al percorso volontario.

Il rimpatrio avviene in condizioni umane, con accompagnamento, assistenza e supporto al reinserimento nel paese d’origine, senza uso della forza e riducendo il trauma psicologico. Dal punto di vista etico, questa modalità riconosce al migrante una soggettività decisionale anche in una situazione di obbligo giuridico: non è un “oggetto” da rimuovere, ma una persona che può ancora scegliere come concludere il proprio percorso. Il rimpatrio coatto resta disponibile come strumento legittimo, attivabile esclusivamente in assenza di adesione o in presenza di profili ostativi gravi.

Il vantaggio economico del rimpatrio volontario assistito

I dati mostrano come il rimpatrio forzato abbia costi sensibilmente più elevati, legati al trattenimento nel CPR (80-100 euro al giorno per 30-60 giorni, pari a 2.500-5.000 euro)22, a cui si aggiungono le spese di accompagnamento e trasferimento (attuale costo medio di 3.637 euro23, che varia in base a destinazione e modalità). Al contrario le stime del Servizio di Ricerca del Parlamento Europeo, si collocano a valori molto più bassi con una media di 560 euro con possibilità di crescita fino a 2.500 euro da paesi in transito24. L’utilizzo prioritario della modalità volontaria consente un risparmio sostanziale per lo stato e i contribuenti, e garantisce una maggiore certezza di esecuzione, con tempi rapidi e certi.

Gestione dei casi residuali e dimensionamento dei CPR

I soggetti con profili ostativi gravi scontano integralmente la pena in carcere, venendo successivamente trasferiti al CPR esclusivamente per il tempo strettamente necessario al rimpatrio coatto.

Il dimensionamento della rete CPR è determinato annualmente attraverso indicatori oggettivi: tasso di occupazione, numero di trattenimenti residuali, efficacia dei rimpatri. Aperture e chiusure di strutture sono motivate da dati verificabili e sottoposte a relazione pubblica.

I CPR continuano a essere collocati in aree extraurbane, previo parere consultivo del Comune territorialmente competente.

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