Spesa pubblica
Tesi Programmatica
Contesto
L’Italia destina alla spesa pubblica circa il 54% del PIL, a fronte di una media OCSE intorno al 43% (2023) e una media UE27 del 50% circa. Negli ultimi quarant’anni il rapporto spesa/PIL è salito con accelerazioni nelle crisi 2008–11 e 2020–21, mentre i rientri successivi sono stati più lenti che altrove. Oggi la composizione è squilibrata: protezione sociale molto elevata (previdenza e assistenza), interessi ancora gravosi, e istruzione e sanità sotto la media europea. A ciò si somma l’esplosione delle spese fiscali (bonus edilizi, crediti d’imposta), che ha ampliato il perimetro della spesa senza una piena valutazione di efficacia e distribuzione.
Quadro della spesa 2024
Secondo quanto riportato dall’UPB, nel 2024 la spesa pubblica italiana ammonta a 1.104 miliardi di euro, così ripartiti:
| Voce | Importo (mld €) | % su totale 2024 |
|---|---|---|
| Redditi da lavoro dipendente | 195 | 17,66% |
| Consumi intermedi | 173 | 15,67% |
| Pensioni | 337 | 30,53% |
| Altre prestazioni sociali | 109 | 9,87% |
| Altre uscite correnti | 86 | 7,79% |
| Interessi passivi | 85 | 7,70% |
| Investimenti fissi lordi | 75 | 6,79% |
| Contributi agli investimenti | 34 | 3,08% |
| Altre uscite in conto capitale | 6 | 0,54% |
| Altre / arrotondamenti | 4 | 0,36% |
| TOTALE USCITE COMPLESSIVE | 1.104 | 100,00% |
Dai dati Eurostat (COFOG) è possibile avere una vista della spesa pubblica rispetto al PIL per funzioni rispetto alla media dell’Unione Europea
| Funzione / Area geografica | UE27 | Italia |
|---|---|---|
| Totale | 49,6 | 53,7 |
| Servizi generali delle amministrazioni pubbliche | 5,9 | 7,4 |
| Difesa | 1,3 | 1,2 |
| Ordine pubblico e sicurezza | 1,7 | 1,7 |
| Affari economici | 5,8 | 5,8 |
| Protezione dell’ambiente | 0,8 | 0,9 |
| Abitazioni e servizi collettivi | 1,2 | 4,3 |
| Sanità | 7,3 | 6,5 |
| Ricreazione, cultura e religione | 1,2 | 0,8 |
| Istruzione | 4,7 | 3,9 |
| Protezione sociale | 19,2 | 21,1 |
Questa fotografia aiuta a leggere il quadro complessivo: una quota molto ampia va a pensioni e, in parte, ai servizi generali della PA (anche per via degli interessi), mentre risultano relativamente compressi gli impieghi in sanità, istruzione, difesa e sicurezza, infrastrutture e ricerca. È, in sostanza, un bilancio che tutela soprattutto il presente ma fatica a preparare il futuro.
All’interno della voce Redditi da lavoro dipendente rientrano alcune componenti cruciali della macchina pubblica: difesa, sanità, scuola e altri comparti.
Nel settore della difesa, l’Italia non rispetta gli accordi internazionali, destinando circa l’1,5% del PIL (Definizione NATO). In Italia ci sono 290 militari ogni 100.000 abitanti, un valore superiore alla media internazionale (257) ma comunque inferiore a quello di Francia (299) e Stati Uniti (382). La spesa per ciascun militare in rapporto al reddito pro capite è pari a 2,9, praticamente in linea con la media di 2,8, e dunque non rappresenta un fattore rilevante. Il vero squilibrio emerge dal rapporto tra spesa militare e Pil: l’Italia destina alla difesa una quota sensibilmente più bassa rispetto agli altri Paesi, circa un terzo in meno della media, seconda soltanto al Canada. Oltre il 60% di questo budget è tuttavia assorbito dalle spese per il personale, tra stipendi e pensioni, un peso legato soprattutto all’età media troppo elevata dei militari e alla distribuzione sproporzionata delle posizioni apicali rispetto al numero complessivo degli effettivi.
| Paese | Militari attivi (ogni 100.000 abitanti) | Spesa per il personale per militare (in rapporto al reddito pro capite) | Spesa per la difesa (% al PIL) |
|---|---|---|---|
| Italia | 290 | 2,9 | 1,49 |
| Francia | 299 | 2,6 | 2,06 |
| Germania | 219 | 2,8 | 2,12 |
| Stati Uniti | 382 | 2,2 | 3,37 |
| Regno Unito | 199 | 3,3 | 2,33 |
| Canada | 187 | 3,2 | 1,37 |
| Media | 257 | 2,8 | 2,25 |
Fonte: elaborazioni OCPI su dati NATO, Eurostat e FRED.
Nel settore della sanità, l’Italia spende meno della media dell’area euro. Tra il 2011 e il 2021 l’occupazione nel complesso del settore è aumentata; nel solo SSN pubblico si è ridotta fino al 2018 e poi è tornata a crescere nel 2019–2021. Il rapporto medici/abitanti è intorno a 4 ogni 1.000, in linea con la media UE27; gli infermieri sono circa 6,5 ogni 1.000, ben sotto il benchmark europeo. Per colmare il divario servirebbero, a seconda della stima all’incirca 200 mila infermieri.
| Paese | Infermieri (per 1000 ab., 2022) | Medici (per 1000 ab., 2022) |
|---|---|---|
| Norvegia | 15,62 | 4,9 |
| Finlandia | 14,13 | 3,6 |
| Irlanda | 13,30 | 3,9 |
| Germania | 11,98 | 4,5 |
| Lussemburgo | 11,73 | 3,0 |
| Paesi Bassi | 11,53 | 3,9 |
| Austria | 10,68 | 5,4 |
| Svezia | 10,90 | 4,4 |
| Danimarca | 10,36 | 4,5 |
| Francia | 8,84 | 3,2 |
| Repubblica Ceca | 8,24 | 4,3 |
| Portogallo | 7,52 | 5,7 |
| Lituania | 7,49 | 4,4 |
| Italia | 6,53 | 4,2 |
| Spagna | 6,17 | 4,3 |
| Polonia | 5,67 | 3,5 |
| Grecia | 2,23 | 6,6 |
| UE27 | 7,53 | 4,2 |
Fonte: Health at a Glance: Europe 2024
Il numero complessivo dei dipendenti pubblici in Italia risente in modo significativo delle dinamiche demografiche. Guardando al rapporto tra occupazione pubblica e popolazione, si distinguono varie fasi: la forte crescita negli anni ’70 e ’80, una lunga stabilità fino ai primi Duemila e, in seguito, una riduzione dovuta sia all’aumento della popolazione sia al blocco parziale del turnover dal 2008. Dal 2014 il rapporto è tornato a crescere. Nel 2023 si è attestato al 5,7%, poco sotto la media quarantennale del 6,1%. Se invece si considera il peso dei dipendenti pubblici sugli occupati totali, l’Italia resta al di sotto della media UE (19,3% contro 24,1%), pur destinando una quota di PIL alla spesa per il personale sostanzialmente in linea (9,2% contro 10%).
La demografia agisce riducendo il denominatore (popolazione complessiva e forza lavoro), con l’effetto di far salire il rapporto dipendenti pubblici/popolazione anche senza nuove assunzioni. Questo andamento può alleggerire il peso relativo in alcuni comparti, ma in altri rischia di accentuare criticità e carenze di personale.
Ad esempio, la transizione demografica accresce soprattutto il fabbisogno di competenze infermieristiche e di assistenza territoriale. Sul piano formativo, i posti disponibili nei corsi di laurea in infermieristica sono cresciuti (da circa 15.000 nel 2018/19 a circa 20.000 nel 2024/25). Tuttavia, a fronte di questa espansione, si registra un calo delle iscrizioni e, sebbene i laureati siano in aumento, il loro numero resta insufficiente a coprire il turnover. Questo dimostra che ampliare l’offerta formativa non è sufficiente senza interventi su attrattività della professione, prospettive di carriera e condizioni di lavoro.
La demografia pesa anche sulla scuola: dagli anni ’60 gli insegnanti per 100 studenti sono raddoppiati (da circa 6 a circa 12). Le classi italiane sono tra le meno affollate in Europa ( circa 18 alunni nella primaria e circa 20 nella secondaria di I grado, contro 21–23 OCSE), ma restano nodi strutturali su precariato e formazione del personale.
Le pensioni e le altre prestazioni sociali assorbono circa il 40% della spesa complessiva: con l’invecchiamento della popolazione e la diminuzione relativa dei contribuenti, lo spazio per istruzione, sanità e investimenti tende a restringersi in modo meccanico.
Sul fronte dei contributi e incentivi alle imprese, diverse valutazioni ufficiali segnalano criticità ricorrenti: misure frammentate, forte prevalenza verso le micro-piccole imprese, impatti difficili da misurare o non durevoli (Banca d’Italia, MIMIT, INAPP). Il risultato è una spesa a costi certi e benefici incerti, spesso poco mirata rispetto a innovazione, scala ed export.
Questo assetto ha conseguenze macro rilevanti. Un’elevata spesa corrente richiede una pressione fiscale tra le più alte d’Europa, con effetti su reddito disponibile, informalità, fuga di capitale umano e un maggior numero di ore lavorate a fronte di ritorni inferiori rispetto ai partner UE. Inoltre la spesa appare più rigida che produttiva: pensioni, assistenza e interessi crescono quasi automaticamente, mentre scuola, sanità territoriale e infrastrutture subiscono definanziamenti ciclici. In pratica, si penalizzano proprio capitale umano e capitale fisico, i motori della produttività.
Debito e interessi
Il deficit strutturale alimenta la crescita del debito in valore assoluto e, se l’economia non accelera, anche in rapporto al PIL. Il meccanismo è noto: quando il tasso d’interesse medio sul debito supera il tasso di crescita, il rapporto debito/PIL tende ad aumentare per effetto della cosiddetta palla di neve, a meno che non si registrino avanzi primari consistenti.
Da qui discende un’indicazione chiara: occorrono investimenti produttivi capaci di stimolare la crescita e riforme che riducano il rischio sul debito, abbassando così i tassi di interesse richiesti dai mercati. Solo queste leve possono invertire la dinamica del debito.
Vi è inoltre un ulteriore aspetto. Un eccesso di spesa corrente in deficit non solo aumenta l’onere degli interessi, ma accresce anche il tasso richiesto dagli investitori. Una parte rilevante di questa spesa è costituita dai trasferimenti: essi non vengono conteggiati direttamente nel PIL, poiché non corrispondono alla produzione di beni o servizi, ma rappresentano un mero passaggio di risorse da un soggetto all’altro. Possono avere effetti di domanda nel breve periodo, ma non accrescono né il PIL potenziale né la base imponibile futura. Per questo motivo, se finanziati in deficit, peggiorano gli indicatori di sostenibilità (debito/PIL, fabbisogno di bilancio, differenziale fra crescita e interessi) e incrementano il premio per il rischio-Paese. In altre parole, più deficit oggi significa più debito da rifinanziare domani: con una traiettoria poco credibile, aumenta la probabilità di dover emettere titoli in fasi avverse o sotto vincoli regolatori, inducendo gli investitori a chiedere un rendimento aggiuntivo. È così che il costo degli interessi lievita proprio mentre la composizione della spesa sacrifica quegli investimenti pubblici indispensabili per rafforzare la crescita e interrompere la spirale”
Partecipate
Infine va ricordato sempre nell’ambito della gestione della spesa pubblica rientrano le partecipate. Nel dettaglio, al 31 dicembre 2022 le amministrazioni pubbliche detenevano oltre 39.000 partecipazioni societarie, riconducibili a circa 4.800 società, di cui il 68 per cento sono partecipazioni dirette e il 32 per cento sono partecipazioni indirette, con un forte peso dei Comuni che da soli concentrano oltre l’80% delle partecipazioni dichiarate. Secondo le analisi del MEF, circa il 37% delle partecipazioni, pari a 9.069, risulta non conforme al TUSP. Per il 76% per cento delle partecipazioni non conformi le pubbliche amministrazioni hanno espresso la volontà di mantenimento, nonostante l’obbligo di razionalizzazione disposto dal Testo Unico. Le partecipazioni interessano soprattutto le utilities (idrico, rifiuti, energia, trasporti), ma anche settori come servizi culturali e sportivi. Si segnala inoltre che circa il 14% delle partecipazioni risulta anomalo per via dell’assenza di dipendenti o per un numero di dipendenti inferiore al numero di amministratori. Infine, sempre il MEF, segnala che risultano 191 società partecipate con 4 esercizi in perdita negli ultimi 5 anni.
Va inoltre considerato che, osservando le 50 maggiori imprese non bancarie, emerge, secondo un confronto dell’OCPI, una forte presenza dello Stato in Italia rispetto ad altri Paesi europei.
Nel Regno Unito il ruolo pubblico è ormai assente: lo Stato non detiene partecipazioni nelle prime 50 società non bancarie e ha ceduto quasi tutte le quote acquisite nei salvataggi bancari del 2008-2009. La Spagna mostra una presenza molto contenuta: 5 imprese partecipate che impiegano il 7,1% degli addetti delle top 50. In Germania, pur con sole 6 partecipate, il peso occupazionale supera il 25% degli addetti delle top 50. La Francia si colloca a metà: 15 partecipate che assorbono circa il 29% degli addetti delle top 50. L’Italia registra l’incidenza più alta: 13 partecipate con oltre 556 mila dipendenti, pari a oltre il 34% degli addetti delle top 50.
Confronto delle partecipazioni pubbliche strategiche (società non bancarie, 2019)
| Paese | Partecipate pubbliche tra le 50 società più grandi (n.) | Dipendenti partecipate (migliaia) | % sul totale delle 50 |
|---|---|---|---|
| Italia | 13 | 556 | 34,3 |
| Francia | 15 | 1.938 | 29,0 |
| Germania | 6 | 1.681 | 25,5 |
| Spagna | 5 | 158 | 7,1 |
| Regno Unito | 0 | 0 | 0 |
Fonte: Elaborazione OCPI su dati Orbis (2019).
Problemi
La prevalenza della spesa corrente — pensioni, assistenza, interessi — produce tre effetti negativi:
- Sottrae risorse agli investimenti pubblici, cioè alla spesa che accresce il potenziale di crescita.
- Aumenta la rigidità del bilancio, lasciando poco margine di manovra in caso di shock o crisi.
- Alimenta pressione fiscale elevata, perché finanziata soprattutto da tasse anziché da ritorni produttivi.
Il risultato è un circolo vizioso: lo Stato spende molto per mantenere l’esistente, ma poco per costruire il futuro.
Questo assetto genera una serie di problemi strutturali. Gli investimenti pubblici — in conoscenza, infrastrutture, sicurezza, transizione energetica — restano insufficienti, bloccando la crescita potenziale del Paese. La produttività ristagna, i salari rimangono fermi e le nuove generazioni si trovano con meno opportunità rispetto a quelle precedenti.
La spesa corrente, inoltre, rende il bilancio sempre più incomprimibile: pensioni e assistenza crescono con la demografia, mentre gli interessi aumentano con il debito. In questo modo ogni crisi — energetica, finanziaria, internazionale — scarica i suoi effetti direttamente sulla capacità dello Stato di finanziare servizi e investimenti.
A ciò si aggiunge un peso fiscale tra i più alti d’Europa. Quando il prelievo serve in larga parte a finanziare trasferimenti e interessi, e non a creare condizioni per nuova crescita, il risultato è un sistema che demotiva lavoro e impresa e incentiva evasione e informalità.
I contributi alle imprese aggravano il quadro: frammentati, regressivi e spesso improduttivi, hanno assorbito decine di miliardi senza effetti strutturali su innovazione ed export. Sono spesa corrente mascherata da politica industriale.
Infine, le partecipate pubbliche rappresentano un altro canale di spreco: migliaia di società inutili o in perdita cronica che assorbono risorse senza offrire ritorni economici o sociali. La loro permanenza in vita segnala l’incapacità dello Stato di razionalizzare e tagliare dove serve.
L’eccesso di spesa corrente non è solo un problema contabile: è il principale ostacolo alla crescita e alla sostenibilità della finanza pubblica. Tagliare la spesa improduttiva significa liberare margini per investimenti di qualità, ridurre la pressione fiscale e rendere l’Italia meno vulnerabile agli shock futuri.
Proposte
Questo processo deve essere accompagnato da un percorso credibile di riduzione della spesa pubblica. Non si tratta di un esercizio contabile, ma di una scelta politica che richiede priorità chiare: distinguere ciò che serve davvero al Paese da ciò che disperde risorse senza generare valore. Solo così sarà possibile liberare margini per investimenti strategici, ridurre il peso del debito e rafforzare la fiducia nelle istituzioni. È questa la condizione necessaria per trasformare la politica di bilancio in uno strumento di crescita, equità e sostenibilità.
Riteniamo prioritario adottare la riforma del sistema pensionistico delineata dal team “Lavoro e Politiche Sociali” nella relativa Tesi Programmatica. È una scelta di responsabilità: serve a ristabilire sostenibilità ed equità tra generazioni, liberando risorse per scuola, sanità e investimenti.
→ Testo di riferimento: Tesi Programmatica Lavoro e Politiche Sociali
Occorre poi mettere ordine in un sistema di incentivi cresciuto in modo disordinato e spesso regressivo. I bonus edilizi, non solo quelli recenti, hanno prodotto un esborso straordinario con scarsi rendimenti, mentre i programmi per le imprese, da Industria 4.0 a Transizione 4.0, hanno assorbito altre decine di miliardi senza invertire la rotta. A questo si aggiunge la pratica consolidata dei “click day”, che non rappresenta un meccanismo efficiente. Una parte consistente di queste risorse pubbliche ha finito per coprire integralmente o quasi investimenti privati, premiando soprattutto chi già disponeva di capacità finanziaria e scaricando il costo sui conti dello Stato. Non è questa la funzione della spesa pubblica.
Se l’obiettivo è superare i vincoli finanziari, è superfluo e dannoso rimborsare la spesa, in parte o in toto, tantomeno andare oltre. Strumenti come garanzie pubbliche sui prestiti, contributi in conto interessi e finanziamenti agevolati permettono infatti di ridurre la barriera iniziale per chi investe, utilizzare meno risorse pubbliche a parità di beneficiari e modulare gli incentivi in modo più mirato, limitando gli effetti regressivi. Inoltre, queste soluzioni possono essere condizionate ai risultati, mantenendo la responsabilità in capo al beneficiario. Infine andrebbe superato il problema dei click day, ad esempio con graduatorie basate sull’affidabilità fiscale (storico di adempimenti, regolarità contributiva, assenza di contenziosi rilevanti).
Anche l’allocazione delle risorse andrebbe rivista: è più efficace puntare sui settori trainanti, rafforzando la collaborazione tra università e imprese con strumenti stabili e di lungo periodo, piuttosto che concentrare gli investimenti sui settori trainati, come il turismo. Non a caso, il turismo registra le migliori performance proprio nei territori dove la crescita è già sostenuta da una solida base produttiva. Infine, ogni intervento finalizzato a obiettivi di crescita dovrebbe essere accompagnato da un sistema di monitoraggio sin dall’avvio. Questo consente, da un lato, di verificare l’efficacia delle misure rispetto agli obiettivi e correggerne l’impostazione se necessario; dall’altro, di controllare l’effettivo impiego delle risorse. Il monitoraggio in itinere e la valutazione ex post assumono un ruolo essenziale sia per aggiornare gli andamenti tendenziali delle agevolazioni già in vigore, sia per migliorare l’efficacia delle nuove politiche.
Per migliorare l’assetto delle partecipazioni pubbliche non servono nuove norme, ma l’applicazione effettiva di quelle già esistenti. Ciò richiede controlli indipendenti sull’attuazione del TUSP e sanzioni reali per le amministrazioni inadempienti. In concreto, significa portare a termine la liquidazione di 638 società pubbliche: per il 59% di esse il procedimento è aperto da oltre cinque anni e per il 23% da più di dieci. Occorre inoltre concludere le procedure concorsuali di 298 società, ferme da oltre cinque anni nel 67% dei casi e da oltre dieci nel 18%, e chiudere definitivamente le 117 società inattive. Allo stesso modo, vanno dismesse le oltre 24mila partecipazioni che oggi non rispettano il TUSP. Per le restanti, bisogna superare il comodo alibi della “strategicità”, spesso usato per mantenere pubblico quasi tutto. Molte società dovrebbero essere liquidate o cedute, mentre i servizi non indivisibili andrebbero affidati tramite gare pubbliche, così da creare mercati contendibili e favorire l’ingresso di operatori più efficienti e innovativi.
I risparmi ottenuti da questi interventi devono essere vincolati a un’agenda di crescita eliminando il ricorso a strumenti discrezionali della mano pubblica. Le priorità devono essere coerenti con quanto esposto finora. L’indipendenza energetica è da perseguire con un piano pluriennale capace di mobilitare investimenti pubblici e privati su nucleare e rinnovabili, considerate tecnologie complementari. Solo un impegno serio e credibile sul fronte della spesa può ridurre l’incertezza finanziaria. Diminuire la dipendenza dai combustibili fossili significa maggiore sicurezza, meno emissioni e, indirettamente, minori costi sanitari dovuti all’inquinamento. Servono interventi di riordino e rilancio della sanità, con assunzioni mirate nelle aree più carenti, guidate da una programmazione pluriennale coerente con l’andamento demografico. La priorità va data all’assistenza territoriale e all’infermieristica, così da recuperare gli standard europei e migliorare l’accessibilità del servizio. Anche la pressione fiscale, in particolare sui lavoratori dipendenti, andrebbe ridotta non attraverso un uso improprio di spese fiscali o bonus regressivi, ma con un ripensamento complessivo del sistema. L’obiettivo deve essere quello di alleggerire strutturalmente il costo del lavoro, sia per il dipendente sia per l’impresa, garantendo coperture certe e durature, e tenendo conto degli effetti del fiscal drag, invece di ricorrere a misure spot o una tantum. Infine è necessario indirizzare fondi anche su ricerca di base e applicata, perché senza un flusso stabile di investimenti in conoscenza, trasferimento tecnologico e dottorati industriali la produttività non si muove.
La stessa logica si applica alle politiche sociali e del lavoro. Proponiamo un cambio di paradigma: meno trasferimenti monetari indistinti e più misure concrete che favoriscano la partecipazione e rafforzino la produttività. Interventi come asili nido, tempo pieno, trasporti scolastici, formazione continua e percorsi rapidi di riqualificazione contribuiscono in modo più efficace alla mobilità sociale e all’occupazione femminile rispetto a qualsiasi bonus, generando effetti duraturi sul potenziale del Paese.
Questa strategia, ridurre la spesa corrente improduttiva a favore di investimenti di qualità, non è solo un atto di buona amministrazione. È politica industriale per la crescita e, insieme, politica di bilancio per la sostenibilità. Spostando l’asse verso progetti che alzano la crescita potenziale, si riduce il rischio percepito sul Paese e, con esso, il costo medio del debito. Nel tempo, migliori condizioni di finanziamento, maggiori investimenti e servizi più efficaci alimentano un circolo virtuoso: più crescita, minori interessi, conti pubblici più solidi.
In sintesi, meno bonus a pioggia e più scelte strategiche: riformare le pensioni per equità intergenerazionale e sostenibilità finanziaria, riordinare gli incentivi per efficienza ed equità, investire in energia, sanità, ricerca, difesa, capitale umano e infrastrutture strategiche pianificate con efficienza, sostenibilità ambientale e ritorni sul medio-lungo termine. È così che si difende il presente costruendo il futuro.
| Fonti di risparmio / razionalizzazione | Impieghi strategici |
|---|---|
| Riforma pensionistica (sostenibilità ed equità intergenerazionale) | Riduzione strutturale della pressione fiscale su lavoratori e imprese, tenendo conto del fiscal drag |
| Riordino degli incentivi | Piano pluriennale per Infrastrutture e indipendenza energetica (nucleare e rinnovabili complementari) |
| Razionalizzazione delle partecipate pubbliche | Sanità: assunzioni mirate in assistenza territoriale e infermieristica per recuperare standard europei |
| Investimenti in Istruzione e ricerca: tempo pieno, università, ricerca di base, applicata, inclusi dottorati industriali | |
| Potenziamento dei servizi in natura (“in kind”): asili nido, trasporti scolastici, formazione continua, riqualificazione rapida |